郝鵬:加快實現從管企業向管資本轉變

形成以管資本爲主的國有資産監管體制

發布時間:2019-11-20 來源:國資委官網 分享:

  党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大难题的决定》(以下简称《决定》)提出,坚持和完善社会主义基本经济制度,推动经济高质量发展。《决定》强调,探索公有制多种实现形式,推进国有经济布局优化和结构调整,发展混合所有制经济,增强国有经济竞争力、创新力、控制力、影响力、抗风险能力,做强做优做大国有资本。深化国有企业改革,完善中国特色现代企业制度。形成以管資本爲主的國有資産監管體制,有效发挥国有资本投资、运营公司功能作用。这是以习近平同志为核心的党中央立足党和国家事业发展全局对深化国资国企改革作出的重大部署,是坚持和完善社会主义基本经济制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。全国国资监管机构要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,深入领会其重大意义、实践需求,加快实现从管企业向管资本转变,形成以管資本爲主的國有資産監管體制,为做强做优做大国有资本、培育具有全球竞争力的世界一流企业提供坚强体制保障。

 

  深刻把握從管企業向管資本轉變的基本需求

 

  完善的国有资产监管体制是国有企业改革发展的重要保障,对于发展壮大国有经济具有重要意义。形成以管資本爲主的國有資産監管體制,关键是要实现从管企业向管资本转变。从新中国成立70年的情况看,国有资产监管体制改革完善大体经过三个阶段。第一阶段为新中国成立后的社会主义建设时期。在这一阶段,与高度集中统一的计划经济体制相适应,国有企业与国有资产事实上融为一体,管企业与管资产高度统一,管企业就是管资产。国家主要依靠直接管理和发展国有企业在较短时间内建立起了独立的、相对完整的、有相当规模和较高技术水平的工业体系,奠定了我国基本经济制度的基础。第二阶段为改革开放以来到党的十八大。在这一阶段,与我国经济体制从计划经济转向市场经济相适应,国有企业在改革开放中产权结构、组织形态、经营机制发生了深刻变化,国有企业与国有资产不再完全重合。国有资产既包括国有独资、全资企业运营的国有资产,也表现为国有控股、参股的混合所有制企业运营的国有资产。因此,管企业与管资产在内容、对象、方式等方面都有了区别。与之相适应,国有资产管理体制改革迈出重要步伐,建立起以管资产与管人、管事相结合为特征的中央、省、市三级国有资产监管体制,有力促进了国有资产保值增值责任的落实,积极推动了国有企业改革发展。第三阶段自党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视国资国企改革,深刻指出要以管资本为主加强国有资产监管,加快实现从管企业向管资本转变,为新时代完善国有资产监管体制指明了方向、提供了根本遵循。在这一阶段,适应市场化、国际化发展需求,国有企业总体上已经与市场经济相融合,已经成为遵循市场规则,平等参与市场竞争的独立市场主体,混合所有制经济已经成为以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度的重要实现形式。国务院国资委监管的中央企业中,混合所有制企业户数占比约70%,上市公司的资产总额和营业收入占比均超过60%、利润总额占比超过80%,已经进入了资产资本化、股权多元化的发展阶段,对国有独资、全资企业的管理模式已经不适用于国有控股、参股企业,对境内国有企业的管理模式也已经不适用于“走出去”的国有企业。同时,解决国有资产管理体制仍然存在的政企不分、政资不分的难题,消除国资监管越位、缺位、错位的现象,进一步健全国有资产监督机制、优化国有经济布局结构、提升国有资本配置效率,也迫切需求加快推进从管企业向管资本的转变。

 

  從管企業向管資本的轉變,是全方位的、深層次的、根本性的。一是在監管定位和理念上,要從國有企業的直接管理者轉向基于出資關系的監管者。“管企業”更多強調直接管理國有企業;“管資本”更加尊重企業市場主體地位和企業法人財産權。這就需求我們堅持政企分開、政資分開,進一步厘清國資監管機構的職責邊界,切實轉變直接管理的監管理念,更多依托産權關系和資本紐帶、更多依靠公司章程和法人治理結構、更多采取行使股東權和發揮董事作用等手段履行出資人職責,促使國有企業真正成爲依法自主經營、自負盈虧、自擔風險、自我約束、自我發展的獨立市場主體。二是在監管對象和重點上,要從關注企業個體發展轉向更加注重國有資本整體功能。“管企業”聚焦微觀經濟主體,更加關注單個國有企業的生産經營;“管資本”著眼國有資本的價值貢獻,更加關注國有資本的整體收益和控制力。這就需求我們跳出單純監管單個企業的慣性思維,將國有資本作爲一個整體,從服務黨和國家工作大局的高度,加強全局研究、系統謀劃、整體調控、規模運作,在更大範圍、更深層次、更高水平促進國有資本合理流動、保值增值,推動國有經濟不斷發展壯大,更好服從服務國家戰略必需。三是在監管途徑和方式上,要從主要采取行政化管理手段轉向更多運用市場化法治化方式。“管企業”更多借助行政色彩較爲濃厚的管理手段規範企業生産經營;“管資本”更加注重通過市場化手段,在法治框架內調整利益主體關系、實現監管目標。這就需求我們著力克服行政化思維,切實改變重審批、輕監管、弱服務的行權方式,堅持放管結合,堅持權由法定、權依法使,嚴格依據法律法規規定的權限和程序行權履職,通過市場化、法治化方式更好地把監管需求轉化爲股東意志,體現到企業改革發展各項工作中。四是在監管導向和效果上,要從關注規模速度轉向更加注重提升質量效益。“管企業”更加關注企業生産經營指標,容易導致企業盲目追求做大;“管資本”更加關注資本合理流動、優化配置,更能引導企業追求發展質量效益。這就需求我們堅持質量第一、效益優先,按照高質量發展的需求,推動國有企業加快轉變發展方式,實現質量變革、效率變革、動力變革,不斷提升國有經濟發展質量和效益。

 

  以管資本爲主構建完善的國資監管體系

 

  落实《决定》需求,形成以管資本爲主的國有資産監管體制,全国国资监管机构要坚持以习近平总书记关于国资国企改革发展和黨的建設重要论述为统领,坚持政企分开、政资分开,坚持放活与管好相统一,聚焦管好资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全、坚持党的领导,着力构建国资监管体系,切实增强国资监管的系统性、针对性、有效性。

 

  一是聚焦管好資本布局,構建國有資本布局優化結構調整體系。堅持以市場爲導向、以企業爲主體,有進有退、有所爲有所不爲,推進國有資本布局優化和結構調整,增強國有經濟整體功能和效率。管好國有資本的布局領域。制定全國國有資本布局與結構戰略性調整“十四五”規劃,整體協同推進調整優化國有資本布局。強化戰略規劃引領,圍繞國家戰略需求和産業發展規劃,引導企業聚焦主責主業投資,通過制定投資項目負面清單、強化主業管理、核定非主業投資比例等方式,推動國有資本向關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域集中,向戰略性新興産業集中。管好國有資本的布局投向。推動國有資本更多投入先進制造業、振興實體經濟,更好支持關鍵核心技術攻關,推動建立以企業爲主體、市場爲導向、産學研深度融合的技術創新體系,支持大中小企業和各類主體融通創新,促進科技成果轉化,積極發展新動能,提高産業基礎能力和産業鏈現代化水平,在加快建設現代化經濟體系上發揮作用。管好國有資本的布局調整。以供給側結構性改革爲主線,有效推進企業戰略性重組和專業化整合。大力化解過剩産能,加快處置低效無效資産,通過兼並重組、關閉撤銷、挂牌轉讓、破産清算等方式盡快出清,實現國有資本形態轉換,使國有資本用于更必需的領域。

 

  二是聚焦規範資本運作,構建國有資本規範化專業化管理體系。堅持以法律爲准繩、以産權爲基礎、以資本爲紐帶,推動國有資本規範化專業化管理,與市場經濟有機融合。理順國有資本運作的監管鏈條。國資監管機構依法對國有資本投資、運營公司和其他直接監管的企業履行出資人職責,國有資本投資、運營公司對所出資企業履行股東職責,科學界定所有權和經營權邊界,有效發揮國有資本投資、運營公司功能作用,加大對企業授權放權力度,賦予企業更多自主權,進一步強化企業市場主體地位。健全國有資本運作的監管制度。加強産權登記、産權流轉、資産評估、資産統計、清産核資等基礎管理工作,加強對國有資本重大運作事項的管控。建立健全國有資本運作機制和基礎管理制度,強化公司章程管理,規範董事會運作,注重通過國有企業法人治理結構依法履行出資人職責。加強國有資本運作的動態監管。建立國資國企在線監管系統,對企業運行關鍵環節和重大決策事項進行動態監測和實時監管。強化國有産權流轉環節監管,加大國有産權進場交易力度,推動國有企業依法合規通過證券交易、産權交易等資本市場,以公允價格處置企業資産。

 

  三是聚焦提高資本回報,構建國有資本高效運營體系。堅持以服從服務國家戰略、促進國有資本保值增值爲目標,通過股權運作、價值管理、有序進退,促進國有資本合理流動,提高國有資本運營效率。以科學化的考核引導提升資本回報。完善考核評價指標體系,對標世界一流企業,突出增強競爭力、創新力、控制力、影響力、抗風險能力導向,妥善處理做大與做強、當前與長遠、效益與責任的關系,加強對提高質量效益、服務國家戰略、加快創新驅動發展、深化供給側結構性改革等方面的考核,對不同功能定位、不同行業領域、不同發展階段的企業實行差異化考核。以市場化的機制促進提升資本回報。充分授權放權,切實減少出資人審批核准事項,最大限度減少對生産經營活動的幹預。完善激勵約束,指導支持董事會加強對經理層的精准考核,推進職業經理人制度,推動建立健全勞動、資本、土地、知識、技術、管理、數據等生産要素由市場評價貢獻、按貢獻決定報酬的機制,統籌運用股權激勵、分紅激勵、員工持股等激勵政策,探索運用超額利潤分享、虛擬股權、項目跟投等激勵方式,激發企業各類人員積極性創造性,促進企業效益效率和國有資本回報的不斷提升。以精細化的預算管理推動提升資本回報。優化國有資本預算支出結構,提高資本金注入比重,建立規範化、市場化的國有企業資本金補充機制。落實出資人收益權,樹立績效導向,關注國有資本長期回報,引導推動企業在收益收取和支出方向上體現出資人意圖。

 

  四是聚焦维护资本安全,构建国有资本全链条监督体系。坚持守土有责、守土尽责,加快打造全面覆盖、分工明确、协同配合、制约有力的国有资产监督体系,防范化解重大风险,切实防止国有资产流失。找准国有资产流失风险点,加大监督力度。瞄准企业资本布局、关键业务、改革要点领域、运营重要环节,加强对规划、投资、产权、财务、考核分配、选人用人等要点事项以及境外国有资产的监督,特别是推动企业加强内控体系建设,切实做到体系完整、全面控制、执行有效。找准监督协同结合点,凝聚监督合力。推动出资人监督与紀檢監察、巡视、审计等监督力量的工作协同,充分利用各方面监督检查成果,加快建立监督工作会商、线索移交核查、意见反馈整改机制,充分发挥监管合力。健全信息公开制度,加强信息公开平台建设,主动接受社会监督,加大国资监管信息公开力度,依法向社会公开国有资本整体运营情况、企业国有资产保值增值及经营业绩考核总体情况、国有资产监管制度和监督检查情况。找准追责问责关键点,提高监督效能。强化事中事后监管,健全监督问责制度体系和组织体系,建立职责明确、流程清晰、规范有序的责任追究工作机制。强化违规责任追究,加大要案大案查处力度,有效发挥震慑遏制作用,切实维护国有资产安全。

 

  五是聚焦坚持党的全面领导,构建国有资本控股、参股企业黨的建設体系。坚持党对国有企业的全面领导,把提高企业效益、增强企业竞争力、实现国有资产保值增值作为国有企业党组织工作的出发点和落脚点,把党的领导、黨的建設融入管资本全过程、各方面,确保国有资本始终服从服务党和人民利益。对于国有独资、全资和控股的国有企业,着力建设和完善中国特色现代企业制度。坚持“两个一以贯之”,把加强党的领导和完善公司治理统一起来,更好发挥国有企业党委(党组)领导作用,把方向、管大局、保落实,确保党和国家方针政策、重大部署在国有企业得到坚决贯彻执行。对于国有资本参股的混合所有制企业,积极探索企业黨的建設有效途径方式。把建立党的组织、开展党的工作,作为国有企业参股推进混合所有制改革的必要前提,理顺党组织隶属关系,根据不同类型混合所有制企业优点,明确党组织的设置方式、职责定位和管理模式,确保国有资本流动到哪里,黨的建設就跟进到哪里、党组织的作用就发挥到哪里。坚持全面从严管党治党,切实提升基层党组织政治功能和组织力。坚持党管干部原则和发挥市场机制作用结合起来,把管资本为主和对人监督结合起来,深入推进党风廉政建设和反腐败斗争,坚决整治形式主义、官僚主义,在强基础、补短板上下功夫,把基层党组织建设成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒,切实把企业党建优势转化为发展优势。

 

  为形成以管資本爲主的國有資産監管體制提供坚强保障和支撑

 

  贯彻落实好党的十九届四中全会精神,形成以管資本爲主的國有資産監管體制,是全国国资国企领域的重大政治任务,必须切实加强自身建设,深入推进简政放权、放管结合、优化服务,加快打造高素质专业化国资监管机构和干部队伍,做到思想认识到位、角色转换到位、工作推进到位,以最坚决的态度、最严格的需求、最有力的举措、最扎实的作风,扎扎实实推进职能转变需求落实落地。

 

  一是以國資監管機構的對黨忠誠,不斷爲黨執政夯實重要物質基礎和政治基礎。國有企業是中國特色社會主義的重要物質基礎和政治基礎,完善國資監管體制、推進從管企業向管資本轉變,必須堅持以政治建設爲統領,不斷淬煉幹部隊伍對黨忠誠的政治品格。要進一步提高政治站位,從黨和國家工作大局和國資國企改革發展全局出發,謀劃推進職能轉變、構建完善管資本工作體系,加快推進經營性國有資産集中統一監管,構建國資監管大格局,形成國資監管一盤棋。要進一步增強政治自覺、強化政治擔當,把加快自身改革、推進職能轉變作爲增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”的實際行動,切實做到爲黨盡責,監管好、守護好、發展好國有資産,做強做優做大國有資本;切實做到爲國強企,加快培育具有全球競爭力的世界一流企業,讓國有經濟始終成爲中華民族屹立于世界民族之林的強大後盾;切實做到爲民造福,推動國資國企事業大發展大進步,讓改革發展成果更多惠及人民,更好滿足人民對美好生活的向往。

 

  二是以國資監管機構的專業化監管,切實提升國資監管質量水平。適應新形勢新任務,下大氣力補齊補強國資監管幹部隊伍能力素質的短板軟肋,確保高質量高水平管好國有資本。要加強國資監管業務知識學習,努力掌握專業知識和金融、財務、法律等相關知識,不斷提高把握國資監管規律和企業發展規律的能力水平。要積極應對從管企業向管資本轉變過程中遇到的新情況新問題新挑戰,全面查找不适合、不適應、不到位的問題,勇于探索、大膽實踐,創造性地拿出務實管用舉措,把職能轉變需求落實到位。要加強實踐能力提升,深入企業、深入一線調研知晓對以管資本爲主加強國有資産監管的期望和需求,特別是到困難較多、情況複雜、矛盾尖銳的地方去調查研究,從基層實踐中找到解決問題的金鑰匙。

 

  三是以國資監管機構的過硬作風,讓黨和人民放心、企業滿意。要強化制度意識,嚴肅國資監管制度執行,健全權威高效的制度執行機制,在自覺尊崇制度、嚴格執行制度、堅決維護制度中做到“兩個維護”,確保黨中央決策部署在國資國企領域得到全面貫徹落實。同時,在執行過程中發現問題要及時進行調整完善。要改革創新、真抓實幹,鼓足幹事創業的精氣神,激蕩昂揚向上的正能量,對于已經明確的管資本重點任務,堅持幹字當頭、緊抓快辦,以釘釘子精神一項一項抓緊抓實抓到位。要服務發展、勤勉盡責,把事業放在心上,把責任扛在肩上,牢牢把握發展第一要務,寓監管于服務之中,以專業化高水平服務贏得企業信賴、贏得群衆口碑。要艱苦奮鬥、清正廉潔,大力弘揚艱苦創業、奮鬥興業精神,牢固樹立正確權力觀、地位觀、利益觀,永遠把紀律和規矩挺在前面,嚴格執行中央八項規定及實施細則精神,堅決反對“四風”,力戒形式主義、官僚主義,規規矩矩做事、出于公心用權,自覺接受黨組織和人民監督,始終保持清正廉潔政治本色,堅決做忠誠幹淨擔當的國資衛士、爲民務實清廉的人民公仆。


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